На честном слове? Может ли суд поверить независимому оценщику в спорах о кадастровой стоимости

Кадастровая стоимость земельных участков сегодня используется очень часто: на ее основе исчисляется земельный налог, определяется плата по договору аренды земли у государства или цена выкупа земельного участка. И нередко это приносит серьезную головную боль для собственника или арендатора земли – ведь кадастровая стоимость, утверждаемая соответствующим нормативным актом, практически всегда превышает рыночную, причем довольно существенно.

В результате владельцы земли вынуждены оспаривать результаты кадастровой оценки в специальных комиссиях при территориальных управлениях Росреестра. Однако даже если решение комиссии будет вынесено в пользу заявителя, расслабляться рано – ведь оно может быть обжаловано в суд.

ВАС РФ рассказал, может ли вердикт комиссии при Росреестре оспариваться администрацией города и на что следует обратить внимание судам при рассмотрении подобных споров.

Фабула дела

ОАО «РУСАЛ Красноярский алюминиевый завод» владеет на праве собственности земельным участком в Красноярске общей площадью 2,6 млн кв. м. В 2011 году Правительство Красноярского края утвердило результаты кадастровой оценки земель. Земельный участок завода был оценен в 4,5 млрд руб. Собственник с такой цифрой не согласился и обратился к независимому оценщику для определения рыночной стоимости земли. Эксперт посчитал, что реальная цена спорного участка в четыре с лишним раза меньше той, которую установило государство, и составляет 1 млрд руб.

Затем общество решило воспользоваться правом обжалования кадастровой стоимости своего имущества и обратилось в специальную комиссию при Управлении Росреестра в Красноярском крае. Отчет оценщика при этом, как того и требует закон, был подкреплен положительным экспертным заключением СРО, членом которой является оценщик (абз. 16 ст. 24.19 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; далее – закон об оценочной деятельности).

В результате комиссия приравняла кадастровую стоимость к рыночной, однако Администрация г. Красноярска с этим не согласилась и инициировала судебный процесс.

Аргументы нижестоящих судов

Суд первой инстанции сделал очень любопытный вывод: администрация города вообще не вправе обжаловать в судебном порядке решение комиссии при Росреестре. Арбитражный суд Красноярского края обосновал это буквальным толкованием закона об оценочной деятельности (ч. 1 ст. 24.19). В соответствии с буквой закона, оспаривать кадастровую стоимость участка государственные или муниципальные органы могут только в том случае, если он находится в собственности соответственно государства или муниципального образования. В конкретном же деле собственником земли являлось общество.

Администрация попыталась обосновать свой экономический интерес – ведь поступления от земельного налога идут именно в муниципальный бюджет, и снижение кадастровой стоимости, которая выступает базой для исчисления налога, непременно ударит по казне. Но суд сослался на ст. 9 НК РФ, которая определяет круг участников налоговых правоотношений. Не обнаружив в этом перечне высший исполнительный орган публично-правового образования, суд пришел к выводу, что городская администрация не может контролировать правильность определения налоговой базы по земельному налогу (решение Арбитражного суда Красноярского края от 3 декабря 2012 г. по делу № А33-11257/2012). 

Апелляция поддержала этот вывод и заострила внимание на том, что Администрация г. Красноярска не является главным администратором дохода бюджета по земельному налогу – а следовательно, собственного экономического интереса в этом деле не имеет (постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2013 г. № 03АП-6256/12).

Однако окружной суд не согласился с мнением нижестоящих судов. ФАС Восточно-Сибирского округа признал, что исполнительные органы действительно формально не значатся в числе субъектов, которые могут оспорить приведение кадастровой стоимости участка в соответствие с рыночной (ч. 1 ст. 24.19 закона об оценочной деятельности). Вместе с тем, нигде не сказано, что возможность обжалования решения комиссии принадлежит только тем лицам, которые прямо поименованы в законе.

Суд пришел к выводу о том, что собственный экономический интерес у администрации все же есть, построив такую логическую цепочку:

• органы местного самоуправления самостоятельно организуют бюджетный процесс (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);
• эти действия отнесены к вопросам местного значения (п. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2013 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
• администрация г. Красноярска разрабатывает и исполняет городской бюджет (Устав г. Красноярска);
• земельный налог в полном объеме зачисляется в бюджеты городских округов (ст. 61.2 Бюджетного кодекса РФ).

Однако решение все же устояло, потому что кассационный суд обратил внимание на другое обстоятельство. По его мнению, администрация не может оспаривать законность решения, вынесенного комиссией, ведь все требования закона соблюдены: завод представил комиссии отчет о рыночной оценке земли, который является основанием для пересмотра кадастровой стоимости.

Сама же администрация не требовала установления новой кадастровой стоимости, а оспорила выводы комиссии на основании несоответствия их закону об оценочной деятельности.

В итоге окружной суд не нашел причин усомниться в достоверности отчета о рыночной стоимости земли или соответствию его закону. Ходатайство о проведении судебной экспертизы заключения оценщика, заявленное администрацией, осталось без удовлетворения, равно как и сама кассационная жалоба (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 июня 2013 г. № Ф02-2138/13).

Суд решил

ВАС РФ сделал два основных вывода: о круге лиц, которые могут участвовать в деле об оспаривании стоимости земли, а также о том, что именно должен проверить суд в рамках такого дела.

Суд подтвердил, что городская администрация на самом деле непосредственно не участвует в процессах определения кадастровой стоимости и ее оспаривания. Вместе с тем, результат кадастровой оценки земель напрямую затрагивает права муниципалитетов – ведь именно от него зависит, какими будут поступления в местный бюджет от земельного налога. Вопрос о наличии у администрации собственного интереса был, таким образом, закрыт.

Более того, в процессе об оспаривании решения комиссии при Росреестре должен участвовать еще один субъект – собственно территориальное управление Росреестра. Этот вывод ВАС РФ обосновал тем, что комиссия не является самостоятельным государственным органом или организацией, поскольку создается именно при Росреестре.

ВАЖНО!

Попутно ВАС РФ упомянул и о других субъектах, которые могут вступать в споры о кадастровой стоимости земли:

• арендаторы земельного участка. Известны случаи, когда суды оказывали арендаторам в возможности обжалования кадастровой стоимости, полагая, что этим правом обладают только собственники земли (решение Арбитражного суда г. Москвы от 22 января 2014 г. по делу № А40-100745/13);
• владельцы земли на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения;
• лица, вообще не имеющие оформленных прав на конкретный земельный участок, – при условии, что на нем расположена их недвижимость.

Более того, в ходе рассмотрения дела об оспаривании решения комиссии при Росреестре судья может привлечь и других лиц, если посчитает, что их права затрагиваются этим судебным процессом.

Но самый важный вывод Суда касается круга обстоятельств, которые должен установить суд в подобных делах.

ВАС РФ упрекнул нижестоящие суды в формальном подходе к оценке решения комиссии при Росреестре. По сути, они не ответили на главный вопрос администрации: насколько соответствует действительности рыночная цена земли, до размера которой комиссия снизила кадастровую стоимость? Именно для разрешения этого вопроса администрация и просила провести судебную экспертизу отчета оценщика.

Но нижестоящие суды ограничились проверкой процедуры принятия решения, не рассмотрев его по существу и не оценив обоснованность рыночной оценки стоимости земли. По сути, при таком подходе единственное, что подтверждает выводы оценщика, – это заключение СРО, членом которой он является. Дело в том, что сама комиссия не вникает в достоверность установленной рыночной цены. Ее роль заключается только в том, чтобы уравнять кадастровую стоимость с рыночной при соблюдении двух условий:

• заявитель представил полный пакет документов;
• кадастровая стоимость и рыночная цена различаются более чем на 30% (в таком случае уже невозможно списать это несоответствие на различие методик оценки).

В результате реальность рыночной цены земли не была исследована ни комиссией, ни судами. Кстати, суды не просто отказались взвешивать адекватность отчета оценщика, но еще и обосновали свой отказ. По их мнению, администрация не привела доказательств недействительности отчета. ВАС РФ ответил на это, что отчет сам по себе является доказательством, и его оспаривание приводит к нарушению принципа состязательности.

Судья, таким образом, должен не только проверить выполнение всех процедурных требований, но и подтвердить соответствие рыночной цены реальности.

ВАС РФ ориентировал суды и на работу с оценщиками. Причем это касается как независимого оценщика, который дал заключение о рыночной стоимости участка, так и эксперта, установившего кадастровую стоимость земли. Если суд засомневается в достоверности государственной или независимой оценки, он может привлечь к рассмотрению дела этих специалистов.

ВАС РФ сделал еще один вывод, который может не понравиться независимым оценщикам: если суд установит недостоверность отчета оценщика, заказчик вправе взыскать с этого эксперта убытки. Очевидно, речь может идти и о ситуации, когда владелец земли недоплатил налог или арендную плату исходя из рыночной цены участка, которая впоследствии и была признана недостоверной. Убытки в этом случае, с учетом штрафных санкций, могут исчисляться шестизначными цифрами.

***

Без сомнения, заключение СРО на отчет независимого оценщика не может быть истиной в последней инстанции, особенно когда (и такое встречается все чаще) кадастровая и рыночная стоимость земли различаются в четыре-пять раз. Судебная оценка необходима, но в сегодняшней ситуации ее проведение может только ухудшить положение владельцев земли – ведь на судебную экспертизу тоже надо время, а к моменту ее завершения могут появиться результаты новой кадастровой оценки. А иногда это происходит и до окончания судебного разбирательства (постановление ФАС Московского округа от 25 июля 2014 г. по делу № А40-100745/13).

Можно прогнозировать, что и независимые оценщики отреагируют на позицию ВАС РФ и последующую практику. Не исключено, что они будут более осторожными в своих отчетах – и стоимость земли станет расти.

Документы по теме:

• Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»
• Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. № 52 «О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков»

Новости по теме:

• Административный штраф за нецелевое использование земель сельхозназначения будут рассчитывать в процентах от кадастровой стоимости – ГАРАНТ.РУ, 5 февраля 2014 г.
• Имущество организаций будет облагаться налогом в зависимости от его кадастровой стоимости – ГАРАНТ.РУ, 5 ноября 2013 г.

Материалы по теме:

Считаем земельный налог без кадастровой стоимости